MÖGLICHE LÖSUNGSANSÄTZE
Die pragmatischsten Ansätze zu einer Lösung bestünden m.E. einerseits
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in der Adaptation der gegenwärtigen Härtefallpraxis, sofern man diese Praxis spezifisch im Hinblick auf Fälle adaptieren würde, wie wir sie in unserem Papier beschreiben.
oder andererseits:
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In der Formulierung eines Abschiebestopps für Asylbewerber in Berufsausbildung, solange sie ihre Ausbildung noch nicht abgeschlossen haben (österreichische Lösung)
Anpassung der Härtefalllösung
Ein Härtefall liegt gemäss vorherrschender Praxis dann vor, wenn sich „jemand in einer persönlichen Notlage befindet“. Dies ist der Fall, wenn die Lebensbedingungen der betroffenen Person im Vergleich mit dem «durchschnittlichen Schicksal», das ihre Landsleute bei einer Rückkehr zu erwarten hätten, in erhöhtem Mass in Frage gestellt sind. Die Härtefallbewilligung ist eine humanitäre Aufenthaltsbewilligung. Nicht der Schutz einer Person vor Ereignissen, die ihr bei einer Rückkehr in ihr Herkunftsland drohen könnten ist entscheidend (Verfolgung, kriegerische Ereignisse, staatliche Übergriffe etc.), sondern ob ihr die Rückkehr in persönlicher, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht zuzumuten ist. Es wird geprüft, ob sie in ihre Heimat zurückkehren und sich dort aufhalten kann.
Die Behörden vergleichen also die zukünftige Situation im Herkunftsland der Person mit ihren individuellen Verhältnissen in der Schweiz. Sie nehmen eine Abwägung vor, indem sie u. A. die "Verhältnismässigkeit" einer Wegweisung prüfen.
Gesetzesgrundlagen
Für die Erteilung einer Härtefallbewilligung für asylsuchende Personen und abgewiesene Asylsuchende braucht es gemäss jetzt gültiger Praxis folgende Voraussetzungen:
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Die betreffende Person muss sich mindestens fünf Jahre seit Einreichung des Asylgesuchs in der Schweiz aufhalten.
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Ihr Aufenthaltsort muss den Behörden immer bekannt gewesen sein.
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Die Integration muss fortgeschritten sein.
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Die betroffene Person muss innert eines Jahres nach Erteilung der Härtefallbewilligung Reisedokumente ihres Heimatlandes beibringen können.
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Es dürfen keine Widerrufsgründe vorliegen (Art. 62 AIG)
Widerrufsgründe sind
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Sozialhilfeabhängigkeit.
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falsche Angaben oder Verschweigen wesentlicher Tatsachen im Bewilligungsverfahren.
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Verurteilung zu einer längerfristigen Freiheitsstrafe oder zu einer strafrechtlichen Massnahme.
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erheblicher oder wiederholter Verstoss gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung.
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Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz.
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Nichteinhalten von Bedingungen.
Die gegenwärtige Härtefallpraxis wird so gehandhabt, dass die Kantone (bzw. Städte) Härtefallgesuche an das SEM weiterleiten. Dieses prüft die eingegangenen Gesuche anschliessend auf Basis der bestehenden gesetzlichen Grundlagen und Beweismittel.
Bei der Frage, wann und ob Kantone Härtefallgesuche weiterreichen, besteht offensichtlich in der föderalen Praxis ein eklatant grosser Ermessensspielraum. Auch werden unseres Wissens die oben erwähnten Voraussetzungen für die Einreichung und Bewilligung eines solchen Gesuchs eher im Sinne einer Ausschlussliste genutzt, als dass die antragstellenden Instanzen und das SEM die Voraussetzungen im Sinne einer Gesamteinschätzung des Falles würdigen würden (inkl. allfälliger besonderer Verdienste der betroffenen Person, z.B. besondere Anstrengungen zur Integration): Im Kanton Bern werden bez. der Aufenthaltsdauer z.B. für Alleinstehende viel härtere Kriterien angewendet als die 5 Jahre-Regel, man spricht von minimal 8-10 Jahren Aufenthalt, bevor ein Härtefallgesuch vom Kantonalen Migrationsdienst überhaupt geprüft wird.
Bei der Prüfung der finanziellen Unabhängigkeit wird völlig ausser Acht gelassen, dass ehemals minderjährige Asylsuchende mitten in der Berufsausbildung noch kaum vollständig von der Sozialhilfe unabhängig sein können, wenn ihre gleichaltrigen Schweizer Berufskollegen auch noch am Tropf der familiären Unterstützung hängen.
Die Härtefallpraxis, so wie sie aus unserer Erfahrung gegenwärtig gehandhabt wird, führt dazu, dass Fälle eher darauf geprüft werden, ob es im Dossier eines Gesuchstellers ein Ausschlusskriterium gibt, welches dann die Einreichung des gesamten Gesuchs verhindert, statt dass im Sinne einer Gesamtabwägung entschieden wird, ob die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung für einen abgewiesenen Asylsuchenden in Würdigung aller Umstände aus seiner persönlichen Lage heraus Sinn macht oder nicht.
Härtefallgesuche von Eritreer*innen werden in der Regel gar nicht bearbeitet, selbst wenn die Gesuchsteller zum Zeitpunkt der Eingabe über eine vorläufige Aufnahme aus humanitären Gründen verfügen und alle von den Behörden aufgeführten Kriterien erfüllen.Grund dafür ist, dass die Gesuchsteller gezwungen werden, mit dem eritreischen Konsulat in Genf Kontakt aufzunehmen, selbst wenn sie zu Hause noch über Familienangehörige verfügen. Dass die eritreischen Vertretungen jedoch heimatliche Papiere nur gegen die Entrichtung der sog. Diasporasteuer, nach Unterschreiben eines Reueformulars sowie der Offenlegung aller familiären Beziehungen (auch im Heimatland) ausstellen, ist seit Jahren ein offenes Geheimnis. Wir haben Kenntnis von mehreren Fällen, in denen vorläufig Aufgenommene eher auf eine geregelte Aufenthaltsbewilligung verzichten, als dass sie mit den Behörden des Regimes, vor dem sie einst geflohen sind, Kontakt aufnehmen würden. Dass die Diasporasteuer nicht - wie von Diktator Afewerki verlautbart -, dem Wiederaufbau des Landes, sondern vielmehr der Kontrolle und Überwachung der Landsleute in der Diaspora dient und zudem gleich aus diversen rechtlichen Gesichtspunkten problematisch ist, legte die in sieben westlichen ländern durchgeführte Studie der Universität Tilburg im September 2017 dar.[1] Prompt wurde denn auch der eritreische Botschafter einige Monate später von den holländischen Behörden des Landes verwiesen bzw. die Vertretung geschlossen.[2]
Wie unzuverlässig das eritreische Regime, mit welchem auch Schweizer Diplomaten seit Jahren erfolglos verhandeln, agiert, verdeutlicht die (heimliche) Teilnahme des eritreischen Aussenministers in Burgdorf im Sommer 2019.[3]
Da es sich bei den abgewiesenen Eritreer*innen um die grösste, weiter oben von uns beschriebene Gruppe handelt wäre es unerlässlich, dass - ist die Herkunft bzw. Identität der Gesuchsteller im Asylverfahren vom Staatssekretariat oder vom Bundesverwaltungsgericht nicht bestritten worden -, bei Härtefallgesuchen auf diese unnötige Schikane verzichtet wird.
Die Praxis bei der Beurteilung von Härtefällen müsste bei berufstätigen und auszubildenden Abgewiesenen also insofern angepasst werden, als dass
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Die Praxis betr. der Aufenthaltsdauer in der Schweiz den gesetzlichen Vorgaben angepasst werden müsste und
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In einer Härtefallprüfung Berufsausbildungen (oder die Berufstätigkeit) bewusst und namentlich als positive Kriterien der Gesamtbeurteilung aufgeführt werden, die bei Würdigung aller Faktoren allenfalls andere Kriterien aufwiegen und so zu einer positiven Beantwortung des Härtefallgesuchs führen könnten.
Abschiebestopp während der Ausbildung
Eine Alternative zur Härtefalllösung, bzw. eine mögliche Kombination, wäre ein explizit im Ausländer- und Integrationsgesetz formulierter Abschiebestopp für Berufsschüler in Ausbildung, so wie es Deutschland mit der 3+2-Regelung kennt[4] und wie es unser Nachbarland Österreich am 27.12.2019 neu beschlossen hat.[5]
Gemäss dieser Regelung sind Auszubildende im Asylverfahren vor einer Abschiebung bzw. dem Ausschluss aus der Sozialhilfe explizit geschützt. Das Abschiebungsverfahren gilt grundsätzlich erst nach dem Abschluss der Berufsausbildung, was den Lernenden und ihren Ausbildern die Möglichkeit gibt, sich auf die Ausbildung zu konzentrieren, die Betriebe können mit ihren Lehrlingen fest planen. In der deutschen 3+2-Regelung hat der/die Auszubildende nach Abschluss der Ausbildung die Gelegenheit, 2 Jahre nach erfolgreichem Abschluss noch bewilligt in seinem Beruf zu arbeiten. Damit wird insbesondere vermieden, dass die Dauerbelastung des täglichen Wartens auf einen Asylentscheid die Ausbildung erheblich belastet – mit Sorgen im Herzen lässt sich nicht gut lernen - die Unsicherheit für Auszubildende und Ausbildungsbetriebe sinkt. Wo im Ausländer- und Integrationsgesetz sich ein solcher Passus gut integrieren liesse, überlasse ich Politik und Juristen.
Was mit den Auszubildenden allerdings nach dem Ausbildungsabschluss passiert, ist durch eine solche Lösung nicht präjudiziert. In Deutschland ist mit der „3+2-Lösung“ zumindest ein zweijähriger Arbeitseinsatz nach Abschluss der Ausbildung miteingeplant. Dies dürfte insbesondere für Mangelberufe wie der Pflege eine zumindest vorläufige Lösung sein.
Im Migrationsdienst Bern kursiert der unserer Einschätzung nach untaugliche Vorschlag, die Ausbildungsbewilligung an eine Zusage der Asylsuchenden zu knüpfen, wonach sie nach abgeschlossener Ausbildung ins Herkunftsland zurückreisen würden. Untauglich ist dieser Vorschlag nicht nur aus volkswirtschaftlichen Überlegungen, sondern auch deshalb, weil unserer Erfahrung nach für die Mehrheit der Betroffenen eine Rückkehr in ihr Herkunftsland die Worst-case-Variante bedeutet. Daher würde die Mehrzahl der Betroffenen lieber auf eine Ausbildung verzichten und in der Folge untertauchen, als sich anschliessend auf das total unkalkulierbare Risiko einer Rückkehr in eine Heimat einzulassen, in der die Menschenrechte einen Pfifferling wert sind (z.B. Eritrea, Tibet, Afghanistan).
Eine Kombination des Abschiebestopps mit der Möglichkeit der anschliessenden Beantragung eines Härtefalls dürfte deshalb aus der Praxis heraus eine vernünftige Kombinationslösung darstellen, insbesondere da sie dem Staat die Möglichkeit gibt, die Schlussentscheide den individuellen Entwicklungen und Integrationsbemühungen anzupassen. Wie genau eine solche Kombination allerdings politisch machbar ist, müssen Politiker entscheiden. Das Risiko, dass Hunderte von fertig Ausgebildeten nach ihrem Lehrabschluss (bzw. nach Lehrabschluss +2) anschliessend für Jahre in einem Rückkehrzentrum von der Nothilfe leben müssten, bestünde mit einer geschickten Kombination von Härtefallregelung und Abschiebestopp kaum. Unter dem neuen, am 1. März 2019 in Kraft getretenen Asylgesetz, wird es gar nicht mehr möglich sein, dass sich Verfahren über Jahre dahinziehen, während sich die Gesuchstellenden in der Zwischenzeit nach Kräften um eine Integration in die Zielgesellschaft bemühen. Somit ginge es bei einer Regularisierung der von uns beschriebenen Fälle tatsächlich um eine vernünftige, wirtschaftlich sinnvolle und darüber hinaus auch noch humane "Abarbeitung von Altlasten".
[2] https://qz.com/africa/1183766/netherlands-expels-eritreas-top-diplomat-for-diaspora-tax/
[3] https://www.srf.ch/news/schweiz/eklat-um-ministerbesuch-eritrea-brueskiert-die-schweiz
[5] Vergl. Merkblatt Asylbewerber-Lehrlinge und deren Lehrberechtigte, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, Wien (ohne Datum)